仇兵奎许子婵
[摘要] 基于政策视角，对《公约》和我国保护非物质文化遗产政策体系进行思考，可以发现: 保护非物质文化遗产包括 “内部人”主导实施的自主传承与发展式保护和 “外部人”主导下的外部干预式保护两种模式。现代语境下的保护活动凸显的是外部干预式保护模式，属于过程性活动，包含 “认定” “认可并纳入保护”“保护实施”和 “效果评价”四个阶段，并衍生出相应的认定主体、认可主体、实施主体和评价主体。驱动和促进可持续发展作为保护活动的最终目标，在我国政策体系演变中得以充分体现; 政策制定主体的相对单一性、政策构成的不完善性和政策内容表述上的模糊性是现阶段我国保护政策的主要问题。立足于多主体合作，制定科学的保护效果评价政策，完善名录体系建设政策，明晰政策内容方面的表述，是我国保护政策演变的主要方向。
［关键词］非物质文化遗产政策视角保护模式保护阶段可持续发展中国实践
〔中图分类号〕G122 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1674 － 0890 ( 2020) 03 － 019 － 08
保护非物质文化遗产作为一项人类共同活动和事业，呈现出较强的系统性和综合性，经历了从静态保护到活态保护，从注重保障文化多样性到更加关注非物质文化遗产对经济、社会和环境可持续发展的驱动与促进的发展过程。我国自加入《保护非物质文化遗产公约》 ( 以下简称 《公 约》) 以来，积极践行 《公约》中所倡导的精神，制定并出台了一系列保护政策与法律文件，积极推动保护活动与可持续发展的融合，形成了中国特色的保护非物质文化遗产政策体系和实践模式。
良好的政策环境为保护非物质文化遗产活动的精准施策带来新的机遇。立足于非物质文化遗产内涵，厘清包括《公约》《保护非物质文化遗产伦理原则》( 以下简称 《伦理原则》) 、《实施 〈保护非物质文化遗产公约〉的业务指南》( 以下简称《业务指南》) ①和我国保护政策在内的政策文件所内涵的保护非物质文化遗产活动的机理和涵义，探究我国政策体系的成效和不足，为未来政策过程提供帮助，推动保护活动不断优化，是确保非物质文化遗产可见度和生命力，实现对可持续发展的推动与促进的关键，也是走向科学保护的必然路径。
一、政策语境下的保护非物质文化遗产
( 一) 非物质文化遗产的结构化分类与保护模式
《公约》明确指出，非物质文化遗产是被各社区、群体，有时是个人认定的，是当地社区 ( 群体和个人) 自我认定的主观事物①，具有较强的活态流变性和时空性。也就是说，非物质文化遗产认定是一个 “自我认定”的过程②，并不需要其他主体的干预。同时，《公约》又提出: “在本公约中，只考虑符合现有的国际人权文件，各社区、群体和个人之间相互尊重的需要和顺应可持续发展的非物质文化遗产。”说明 《公约》中考虑或者说保护的是符合这些要求的非物质文化遗产。因 此，就存 在 着 “由 社 区、群 体，有 时 是 个 人 等‘内部人’ 自行认定的 ‘非物质文化遗产’” 和 “在 ‘内部人’认定基础上，被 《公约》认可并纳入保护范围的 ‘非物质文化遗产’”两个层面上的非物质文化遗产，二者是包含与被包含的关系。与此同时，为了扩大非物质文化遗产的影响，提高可见度，一部分被《公约》认可并纳入保护范围的非物质文化遗产被进一步列入各级、各类代表作名录。
在中华人民共和国国务院办公厅 2005 年 3 月下发的 《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》和 《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》中，对非物质文化遗产的定义及其范围做出明确规定，提出了 “制定非物质文化遗产保护规划，明确保护范围”“建立非物质文化遗产代表作名录体系”的要求。2011 年颁布实施的 《中华人民共和国非物质文化遗产法》再次对非物质文化遗产的定义进行了阐释，提出了包括认定、记录、建档等措施的保存和包括传承、传播等措施的保护两条差异化路径。从这些政策与法律文件看，同样体现了自我认定和被官方组织认可并纳入保护两个层面的非物质文化遗产，并提出了将纳入保护的非物质文化遗产中的一部分进一步列入国家级代表作名录。
与此同时，从《公约》和我国政策文件中对保护非物质文化遗产活动的阐释来看，显然包括了自然状态下的，未被列入官方保护范围的，由各社区、群体，有时是个人等 “内部人”自行开展的自主传承与发展式保护; 以及由官方组织认可并纳入保护范围的，由政府、学术界、新闻界③与市场组织、社会组织等 “外部人”参与实施的外部干预式保护两种保护模式。在现代语境下， 《公约》和我国政策文件所强调的保护正是对被认可并纳入保护范围的非物质文化遗产进行的外部干预式保护 ( 图 1) 。 ( 由于社区、群体，有时是个人认定的非物质文化遗产属于自我开放认定，在图中其边界用虚线表示; 被认可并纳入保护的非物质文化遗产属于基于官方组织的认可型，其边界用实线表示) 。
具体而言，传统社会，非物质文化遗产作为社区、群体或者个人在生产、生活实践中的一种与社会环境相适应的共享的文化事象，对其传承是基于生产或生活需要而展开的。文化事象的共享者为了利益或生活需求，在传承过程中完成了对文化事象的创新发展与保护。此时，不需要更多外力介入。现阶段，受经济、社会、文化和政治环境的影响，非物质文化遗产面临着损坏、消失和破坏的威胁。通过共享非物质文化遗产的社区、群体或者个人的自主选择，实现非物质文化遗产自主传承与发展式保护已难以为继。为了文化多样性和可持续发展的需要，基于 “外部人”的外部干预式保护模式成为必然选择，也构成了现代语境下的保护非物质文化遗产研究与实践主题。
不容忽视的是，基于 “内部人”的自主传承与发展式保护模式的经验与教训同样可以为外部干预式保护模式的优化提供借鉴。同时，外部干预式保护的最终目的应该是引导和推动 “内部人”在现代社会、经济环境中进行自主传承与发展，实现非物质文化遗产与经济、社会的协调和可持续发展。因此，基于 “内部人”的自主传承与发展式保护和基于 “外部人”的外部干预式保护之间是互补共存与交相促进的 ( 图 1) 。
( 二) 保护非物质文化遗产活动的阶段构成
基于对《公约》《伦理原则》《业务指南》和我国政策文件对保护非物质文化遗产活动的政策性规定和实现过程的思考，可以发现，保护非物质文化遗产可以视为一项系统工程，属于过程性活动，可将其划分为 “认定” “认可并纳入保护” “保护实施”以及 “效果评价”4 个阶段，是一个不断反馈与优化的动态过程 ( 图 2) 。从系统的视角看，4 个阶段又可以被视为保护非物质文化遗产系统的 4 个子系统，呈现出相互影响和交互作用态势。在保护活动的实现过程中，一方面存在着认定主体、认可主体、实施主体和评价主体 4 种类型的主体之分，并构成整体意义上的 “保护主体”; 另一方面，存在着保护非物质文化遗产的总目标和阶段性目标之分。
具体而言，“认定”是保护活动的基础性活动，由非物质文化遗产享有者 ( 社区、群体，有时是个人) 作为 “内部人”自主实施; 其它 3 个阶段是在政府组织、学术界、新闻界与市场组织、社会组织等 “外部人”的干预下实施的。从 2018 年 《业务指南》第六章对非物质文化遗产和可持续发展的阐述看，保护过程的总目标是实现非物质文化遗产对可持续发展的驱动和促进。“认可并纳入保护范围” 与 “保护实施”两个阶段是保护活动的核心阶段，体现了 《公约》和我国相关政策文件中的保护要义，是实现整个保护过程总目标的关键。实践中，两个阶段可能会呈现出交错发生的特点，其阶段性目标是确保非物质文化遗产生命力。 “效果评价”阶段是对整个保护结果进行检验的活动，是实现保护活动效果持续改进的保障，可为未来保护活动的进一步优化提供指导，其阶段性目标是实现对保护效果的科学评价。 “认可并纳入保护”活动作为“保护实施”活动的客体对象来源与依据，会随着人类对非物质文化遗产的认识和保护效果的评价不断调整，其阶段性目标是确保符合要求的非物质文化遗产进入保护视野。
综上所述，保护非物质文化遗产包括传统语境下的自主传承与发展式保护和现代语境下的外部干预式保护两种模式。从保护活动的实施与实现过程看，其属于一项过程性活动，强调的是通过循环往复的过程性阶段活动，实现非物质文化遗产对可持续发展的驱动和促进。衡量保护效果的标准就是保护的结果是否可以实现对可持续发展的驱动和促进。
二、保护活动中的主要概念与关系
保护非物质文化遗产作为一项系统性工程，体现出整体与部分、部分与部分、系统与环境相联系的统一性、有机性和复杂性，要求我们对它的探索和实践都应立足于整体性思维。基于整体性思维，对保护活动进行思考，虽然包括从整体上思考保护对象与相关环境之间的关系和完整性，但更重要的是基于政策构成和内容，对保护活动所涉及的主要概念和保护措施、实施主体间关系的整体性思考。
( 一) 对 《公约》中的保护的思考
《公约》第二条第 ( 三) 款对 “保护”做出如下定义: “‘保护’ ( Safeguarding) 是指确保非物质文化遗产生命力的各种措施，包括这种遗产各个方面的确认、立档、研究、保存、保护 ( Pro- tection) 、宣传、弘扬、传承 ( 特别是通过正规和非正规教育) 和振兴。”从该定义以及 《公约》与其它相关文件的表述中可以看出，在不同语境下，保护涉及到 “Safeguarding”和 “Protection”两个单词，所代表的涵义存在差异。可能是受限于中文表达的原因，在我国保护非物质文化遗产政策文件中未对这两个保护加以严格区分，造成在主
体研究、措施间的关系以及对保护非物质文化遗产的整体性思考方面出现歧义。为了更准确地理解《公约》及其相关文件精神，更好地开展非物质文化遗产保护工作，有必要对两个不同的保护进行区分。对《公约》《伦理原则》和《业务指南》中 “Safeguarding”和 “Protection”两个保护的应用语境进行分析，可以发现，在整体上针对非物质文化遗产和未明确具体措施讨论保护时，均采用“Safeguarding”进行表述。其主要用于笼统的、未具体化的保护语境中，属于总括层面的保护，保护对象指向非物质文化遗产，但未明确非物质文化遗产的哪一个或哪一类内容。在针对非物质文化遗产内含的某一方面或某一类型，或者是作为一个相对具体的对策讨论保护时 ( 例如: 在表述对非物质文化遗产的文化空间进行保护或者采用立法方式进行保护时) ，均采用 “Protection”进行表述。体现的是具体对策层面的或有相对明确的保护对象或保护范围语境下的保护。为了表述上的便捷并避免混淆，下文中在涉及公约中以 “Pro- tection”表示的保护时，均采用加引号 ( “保护”)方式进行表述，对于以 “Safeguarding”表示的保护，直接用保护进行表述。
( 二) 整体性思维下的保护措施与保护主体
1． 保护措施的主要功能及关系
“保护实施”阶段作为保护活动的核心阶段，是实现保护目标的关键，体现的是 《公约》中包含着 9 种措施的保护活动，涉及到具体的实施措施、实施主体和实施目标等内容。从科学保护和精准施策的角度看，受非物质文化遗产特性和生存状态影响，有着不同的保护诉求，涉及到不同措施的选择和运用。同时，不同措施要求的实施主体存在差异，不同主体在某一具体措施中的具体定位和作用不同，不同措施对所涉及到的对象的影响可能不同。
从措施的功能和具体关系来看，确认、立档、研究与保存作为 “保护实施”阶段的基础性措施，是顺利实施其它措施的基本条件和保障; “保护”作为 “保护实施”阶段的发力点，是核心措施，对其它措施具有推动和促进作用; 宣传和弘扬作为 “保护实施”阶段的辅助性措施，是提升人类对非物质文化遗产关注度和提高非物质文化遗产可见性的有效手段; 传承和振兴作为以非物质文化遗产享有者群体为主导实施主体的活态保护措施，具有较强的动态性，在 “保护实施”阶段起承上启 下 作 用，是实现阶段性目标的关键措施( 图 3) 。9 种措施之间呈现出的是互补与共存关系。只有借助不同措施，通过阶段性活动过程的不断反馈与优化，才可能推动 “确保非物质文化遗产生命力”这一阶段性目标的实现。
2． 保护非物质文化遗产的主体划分
保护非物质文化遗产的主体之争是学术界的一个长期问题和典型性问题，主要涉及到保护主体构成，保护主体和传承主体间的关系，对政府作为保护主体的过度强调带来的保护中的问题，以及社区在保护和传承中的角色定位和作用等方面①。现代社会，保护非物质文化遗产凸显的是基于政府组织、学术界、新闻界、市场组织和社会组织等 “外部人”的外部干预式保护模式。此时， “外部人”必然是保护活动的倡导者和主要实施者。从保护非物质文化遗产这一综合性保护系统的视角看，作为过程性活动，保护主体是一个笼统的范畴性概念，包括认定主体、认可主体、实施主体和评价主体 4 类。因此，从总括层面对保护主体的主导者进行探讨和强调对实践而言没有任何实际意义。依据保护过程的不同阶段，从认定主体、认可主体、实施主体和评价主体的分类概念上，以及在 “保护实施”阶段的具体措施的实施主体层面进行区分和研究，才是正确认识保护主体的关键。
首先，从非物质文化遗产定义可以看出，“认 定”是由 “各社区、群体，有时是个人”等遗产享有者自我完成的。遗产享有者就天然地成为认定主体，体现了 “在保护非物质文化遗产活动中的社区的首要作用。” “认可并纳入保护”活动是“外部人”对非物质文化遗产是否纳入保护范围的核可过程。从 《公约》和现实实践看，具备这一资格的主体只能是政府组织 ( 或由其指定的官方组织) 。各级政府组织 ( 或由其指定的官方组织)就是认可主体。从 “保护实施”阶段所包含的措施看，措施的实施涉及到政府组织、学术界、新闻界、市场组织和社会组织、遗产享有者等主体，他们也就构成了实施主体。同时，针对不同措施，不同主体会发挥不同的作用，存在主导实施主体和参与实施主体之分。“效果评价”活动主要是由政府组织、学术界和其他社会组织参与的活动，也就构成了保护活动的评价主体。
其次，从现有研究和实践看，之所以出现保护主体之争，很大程度上是由于没有准确区分Safeguarding 语义下的保护和 Protection 语义下的“保护”。 “保护”作为 “保护实施”阶段的一种具体措施，体现的是具体对策或具有相对明确的保护内容或范围层面上的保护。此时，在这一层面就具有了 “保护”主体的概念。“保护”措施尤其强调以政府制定的各种政策、法律文件为基础的对策措施，政府主导也就成为其应有之义。同 时，在政策文件制定以及保护内容和范围的确定过程中，充分征求非物质文化遗产享有者、学术界以及其它组织的意见，调动他们的参与积极性，是科学施策的必然要求。因此，Protection 语义下的 “保护”措施的主导实施主体就是政府组织，其主要关涉对象构成措施的参与实施主体。而确认、立档、研究、保存、宣传、弘扬、传承和振兴 8 种措施也分别涉及到不同的实施主体，存在主导实施主体和参与实施主体之分。这些措施的主导实施主体未必都是政府组织，依据措施的具体内容，非物质文化遗产享有者以及学术界、新闻界、市场组织和其他社会组织都可能成为主导实施主体 ( 表 1) 。
( 三) 传承与保护非物质文化遗产
非物质文化遗产具有世代相承的特点，会在与其周边的人文环境、自然环境甚至是与已经逝去的历史互动中不断创新①，非物质文化遗产生命力的确保，根本在于传承。受人类社会历史发展状况的影响，非物质文化遗产以口传心授为其基本传承方式，包含群体传承和传承人传承两种传承模式②。因此，传承环境、传承主体、传承方式和传承模式就成为传承的核心要素，传承环境会影响传承主体的构成以及传承方式和传承模式的选择。
传统语境下，传承作为非物质文化遗产享有者的主动性措施，传承群体或传承人自然的也是传承措施的主导主体，体现的是 “生活世界中的传承”③，是共享非物质文化遗产的社区、群体或者个人在生产、生活实践中，采取的与环境状况相适应的选择。在实现对非物质文化遗产的传承，使其得以延续和再创造的同时，完成了对非物质文化遗产的自主发展式保护，构建了传统意义上的基于 “内部人”的自主传承与发展式保护模式。此时，传承和保护可以被视为一种行为的两个结果。
现代社会，受外部环境对非物质文化遗产生存和发展的侵蚀与冲击，传统意义上的传承机制难以为继。传承成为保护非物质文化遗产活动的措施之一，隶属于 “保护实施”阶段，与 “保护”措施并存。制定实施科学的政策，采取适当的法律、技术、行政和财政手段，推动和保障其他措施的实施，又是 “保护”措施的应有之意。因此，传承作为保护活动中的 “保护实施”阶段的关键措施，成为 “保护”措施的施策对象。具体而言，就是通过实施科学的 “保护”措施，改善传承环境，提升传承群体或传承人的能动性和积极性，完善和优化传承模式与传承方式，推动传统意义上的传承机制的再恢复，保障传承措施的顺利实施。同时，针对传承措施实施中的新问题，传承会对 “保护”提出新诉求，二者呈现出互为促进的关系 ( 图 4) 。
三、保护非物质文化遗产
政策的中国实践现代语境下的保护非物质文化遗产活动在我国发轫于学术界的先知先行，代表性事件是 2002年中国民间文艺家协会组织启动的中国民间文化遗产抢救工程，象征着国家层面的，对现存的各民族文化进行保存的非物质文化遗产抢救性保护工作的开始。学术界的倡议和 《公约》的通过，推动了我国保护非物质文化遗产政策的出台，也对保护活动的开展起到引领作用。从政策构成和内容等方面对我国保护政策、法律文件进行梳理，探寻保护活动在我国政策实践中的具体表现，是系统思考我国保护活动的必然选择。
( 一) 政策筛选与梳理
通过查阅 “中国非物质文化遗产网”政策信息①，对国家和部级两个层面 36 项与保护非物质文化遗产密切相关的主要政策及法律文件 ( 由于涉及代表性项目和代表性传承人申报的通知类文件在类型和内容上较为相似，因此仅考虑第一次)进行了梳理和分析。发现: 从政策构成类别看，主要包括保护非物质文化遗产活动的综合类政策、具体措施的实施办法类政策、保护方式类政策以及可持续发展类政策; 从政策内容看，主要包括体现保护非物质文化遗产中国特色的非物质文化遗产代表性项目名录建设、代表性传承人认定与管理、文化生态保护区建设和生产性保护 4 个方面，以及与保护活动密切相关的立法、普查、确 认、宣传、资金 管 理、标 识 管 理、传 承 与 教 育、弘扬、振兴等方面。
( 二) 政策的具体体现
1． 政策成效
首先，政策体系体现出了较强的整体性和系统性。从我国保护非物质文化遗产政策及法律文件对非物质文化遗产的定义和保护范围的确定看，充分体现了非物质文化遗产及其保护模式的结构化分类思想; 从政策构成看，涉及包括 “认定” “认可并纳入保护”“保护实施”“效果评价”4 个阶段的全过程性活动; 保护范围涵盖非物质文化遗产以及与其相关的环境; 基于非物质文化遗产的特性、生存状况和环境，保护方式涵盖立档、保存、名录建设、博物馆式、依托于文化生态保护区的整体保护以及以推动可持续发展为目标的生产性保护; 保护措施涉及到 《公约》中的 9 种具体措施; 结合保护活动的系统性与保护措施特点，明确了多主体合作，界定了不同主体在措施实施中的定位与作用。
其次，可持续发展始终是保护政策的主要关注点。推动和促进可持续发展作为保护非物质文化遗产活动的主要目标，在我国保护政策的初期阶段就得以彰显，代表性政策是 2004 年出台的《中国民族民间文化保护工程实施方案》。受非物质文化遗产生存条件、生存状况与环境以及人类对其认识的限制，可持续发展作为一项长期目标，在我国政策实践过程中呈现出渐进态势，经历了从理念到具体实践的发展过程。2007 年 出 台 的《关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知》、2010 年出台的 《关于开展国家级非物质文化遗产生产性保护示范基地建设的通知》 以及2012 年出台的 《关于加强非物质文化遗产生产性保护的指导意见》，体现了从保护方式上对可持续发展理念的贯彻与落实; 2017 年出台的 《关于促进老字号改革创新发展的指导意见》和 《中国传统工艺振兴计划》象征着承载着可持续发展理念的具体实践方式的明确，是可持续发展理念在我国保护活动中的进一步深化; 2018 和 2019 年出台的关于非物质文化遗产与扶贫就业工坊的政策文件，成为驱动与促进可持续发展的最好实践。
再次，政策凸显了对不同保护模式、保护方式和保护措施间的互补性的关注。从政策文件的具体内容看，结合非物质文化遗产的资源特性和状况，在 2004 年出台的 《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》中提出了 “要坚持政府保护和民间保护相结合”的原则，体现出对自主传承与发展式保护和外部干预式保护两种模式的互补性的实践。从政策内容中对我国保护活动的具体方式的阐述看，包括以拯救濒临消失的传统文化为主要目标的抢救性保护方式，以实现非物质文化遗产区域性整体保护为目标的文化生态保护区建设方式，以及以推动可持续发展为主要目标的生产性保护方式。针对不同类型的遗产资源的保护需要，三种方式在实践中呈现出交错并存态势，体现出互补与融合的关系。在保护措施方面，通过推动文化旅游、乡村振兴、脱贫攻坚、传统工艺振兴等活动与保护非物质文化遗产活动的融合，实现了对不同层面、不同类型的非物质文化遗产资源的差异化利用和特色化振兴。同时，结合我国经济社会发展需要和现状，对保护活动中的具体措施分阶段、分步骤提出了详尽的实施办法，彰显出多举措并存的政策理念。
最后，政策演变过程和路径体现了政策手段和政策范围的不断丰富和完善。2004 年 出 台 的《关于实施中国民族民间文化保护工程的通知》将该阶段确定为 “先行试点和抢救濒危阶段”。阶段性目标包括 “完成民族民间文化普查摸底，建立能够全面反映中国民族民间文化基本面貌的档案资料数据库; 通过分类、分级试点，抢救、保护一批珍贵、濒危的并具有历史价值的民族民间文化种类，及时总结试点经验并在全国范围内推广等”6 个方面。主要任务包括 “开展普查、制定规划、先行试点、建立名录等”13 个方面。体现的是保护初期相对宏观的指导性政策，政策手段相对单一，政策范围较为笼统。随着保护活动的深化，保护政策实现了从不同视角对保护活动的支持和规范，差异化区分了政策对象和政策范围，实现了从简单笼统的保护到详细的具体措施的不断优化。同时，从政策手段看，经历了从强调基于普查和保存的静态保护到以强调传承和振兴，推动可持续发展为目的的动静结合的保护过程，实现了从以保护非物质文化遗产为主要目标到保护与可持续发展深度融合的变迁。
2． 政策不足
从现有政策类型和内容看，我国保护政策存在的不足主要体现在政策制定主体构成、政策完善性和政策清晰性 3 个方面。
首先，政策制定主体相对单一。保护非物质文化遗产是一项系统性、综合性活动，所涉内容广泛，保护过程中的影响因素众多，保护目标与经济、社会和环境息息相关，是多部门合作下的活动，要求保护政策或措施要立足于综合性、系统性。从政策制定和执行过程看，政策制定主体的多元参与无疑会有助于政策的完善性和系统性，
制定主体与执行主体的一致和连贯性可以有效提升政策效果。从现阶段我国保护政策的制定或颁布主体的构成看，由文化和旅游部 ( 包含原文化部) 或其下属机构单独出台制定的政策文件共 15 项，占所研究政策的 40% 以上，政策制定主体相对单一。从政策内容看，保护政策涉及到的实施主体又相对多元，导致政策制定主体和实施主体之间存在较大差异，不利于未来的政策执行。这一不足也是导致我国保护非物质文化遗产效果不尽人意的主要原因之一。
其次，政策的完善性存在不足。一方面，对政策构成与保护非物质文化遗产活动的过程性阶段进行比较，可以发现，现有政策更多的是对保护活动中的 “认可并纳入保护”与 “保护实施”两个阶段的规范和要求，欠缺专注于 “效果评价”阶段的规范性政策。仅仅在一些涉及具体保护方式类与具体措施的实施办法类政策中提及到构建针对建设效果的评估机制或提出进行评估的要求，并提出了简单的评价和检查办法。这一不足造成保护目标在保护活动过程中的相对模糊性，不利于驱动和促进可持续发展目标的实现和对保护活动的科学评价与优化。另一方面，从 《公约》第四章的内容看，涉及到人类非物质文化遗产代表作名录、急需保护的非物质文化遗产名录以及保护非物质文化遗产的优秀实践名录 3 类名录体系建设工作①。我国现有的保护政策体系仅提及到代表性项目名录和与之配套的代表性传承人名录建设。实践中，很多急需得到外部干预式保护的非物质文化遗产受种种因素限制，不能被及时列入代表性项目名录，导致具有一定价值，但未被列入代表性项目名录，而又处于濒危态势的项目不能得到及时的保护，致使其失去生命力。同时，从我国入选联合国教科文组织非物质文化遗产保护名录的项目情况看，入选人类非物质文化遗产代表作名录的项目远远多于其它两类名录的项目，可以说与我国名录体系建设的不完善并非不无关系。
再次，政策内容表述不清晰。从现有政策的内容表述看，受中文表达用语的限制，对《公约》中基于 Safeguarding 的 保 护 和 基 于 Protection 的 “保护”未进行准确区分，导致在理解保护活动中的一些关系上出现偏差，造成实践和研究中的歧义。例如: 针对保护和传承的关系，从 “外部人”干预实施下的综合性保护活动看，传承作为 “保护实施”阶段的具体措施，是隶属于保护活动的。
因此，基于 Safeguarding 的保护与传承是整体活动与具体措施的关系，不宜直接表述为 “保护和传承”。从 Protection 的 “保 护” 视 角 看，传 承 是“保护”措施的施策对象，可以通过 “保护” 措 施，推动传承更好的实施或优化。此时的 “保护”与传承是 “保护实施”阶段两个并行存在的措施，可以直接表述为 “‘保护’和传承”。政策表述上的不清晰容易引起在理解保护主体、“保护”主体和传承主体过程中的歧义，不利于正确认识保护非物质文化遗产活动的各阶段、各类主体和具体措施间的内在关系。
四、结语
通过对《公约》《伦理原则》《业务指南》和我国现有保护政策和法律文件的梳理和分析，发现保护非物质文化遗产作为一项系统性、过程性活动，包括基于 “内部人”的自主传承与发展式保护和基于 “外部人”的外部干预式保护两种模式，包含 “认定” “认可并纳入保护” “保护实施”和 “效果评价”4 个过程性阶段，其目标是驱动和促进可持续发展。现代语境下，外部干预式保护作为主导模式，可以引导和推动传统的自主传承与发展式保护模式的恢复和兴盛，也 是《业务指南》对缔约国 “应加强非物质文化遗产作为可持续发展驱动力和保证的作用，将非物质文化遗产保护充分融入其各层面发展计划、政策和方案，应在其保护措施中努力保持可持续发展三个方面的平衡”的要求的体现。
保护非物质文化遗产活动的涵义在我国政策构成和内容中得到充足体现。但政策制定主体相对单一、政策类型构成的不完善和政策内容的模糊性也是我国保护政策体系存在的主要问题。从保护的现实需要出发，围绕保护活动的涵义，在政策制定和实施过程中倡导多主体合作治理理念，提高政策制定的科学性和执行效果; 制定出台 “保护效果评价”类政策，实现对保护效果的科学评估; 在现有名录建设政策的基础上，制定出台 “急需保护的非物质文化遗产名录”以及 “保护非物质文化遗产优秀实践名录”建设政策，推动名录体系建设的不断完善和保护活动的优化; 进一步改进政策内容和概念的表述，清晰界定不同语义下的保护，厘清政策措施间的逻辑关系，是我国保护非物质文化遗产政策演变的主要路径和未来方向。